정권별로 부동산 정책은 상이하다. 이는 국제 정세, 유동성, 자금흐름 등이 국가 경제에 적지않은 영향을 미치고, 국가 경제 요소 중 부동산이 차지하는 비중이 상당하기 때문이다. 한국의 GDP 대비 가계부채의 비율은 100%를 넘으며, 가계부채 중 부동산이 차지하는 비중은 약 75%(주거용 약 50%, 상업용부동산 약 25%)를 차지한다. 즉 부동산 정책은 국가 경제를 다루는 데 있어 필수적인 요소인 것이다.
2024년 2월 한국경제(이하 한경)는 정권별 부동산 정책을 다루었는데, 오늘은 이에 대해 소개해보려고 한다.
* 정권별 주요 부동산 정책
정책 구분 | 노무현 정부 | 이명박 정부 | 박근혜 정부 | 문재인 정부 | 윤석열 정부 |
정책 방향 | 규제 | 완화 | 완화 | 규제 | 완화 |
일반 정책
(대출 · 세제 등) | - 종합부동산세 도입
- 3주택자 양도세 부과
- DTI도입/LTV 강화
- 재건축 초과이익환수제 실시
- 분양권 전매금지 | - 투기지역 해제
- 투자과열지구 해제
- DTI 한시적 완화
- 전세자금지원
- 분양권 전매기간 완화
- 미분양 주택 구입시 세금감면 | - 재건축 초과이익환수제 유예
- LTV / DTI 완화
- 전세대출 확대
- 신규분양주택 구입시 양도세 면제
- 분양가상한제 자율화 | - 투기지역 지정
- 투기과열지구 지정
- LTV/DTI 강화
- DSR 도입
- 다주택자 주택담보대출 규제
- 양도세/보유세 강화
- 다주택자 중과
- 재건축 안전진단강화
- 초과이익환수제 시행 | - 규제지역 해제(강남 3구, 용산 제외)
- 청약주택 실거주 의무 폐지
- 특례보금자리론 시행
- 신생아특례대출 시행
- 양도세 / 보유세 완화
- 재건축/재개발 요건 완화 |
공급 정책 | 2기 신도시 | 보금자리주책 | 뉴스테이 · 행복주택 | 3기 신도시 | 노후계획도시 정비 |
이러한 정책이 낳은 결과는 매우 다양하지만 일례로, 이명박 정부 때 지방 부동산이 오르고, 서울 부동산이 떨어진 것은 정책의 효과가 크다. 지방이 부동산 투자의 무덤이라는 말이 있었다곤 하지만, 이 때 당시 지방에 부동산 투자를 한 사람은 많은 수익을 거뒀으며, 이는 곧 투자자들이 정권의 부동산 정책을 유심히 지켜봐야 하는 이유 중의 하나이다.
정권마다 부동산을 다루는 방법은 다양하지만 이들이 지향하는 바는 같다.
주택가격의 급등락이 없는 “안정된 시장”을 목표로 한다는 점이다.
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노무현 정부
1997년 외환위기(a.k.a IMF 사태)가 터졌다. 이듬해 1월 김대중 정부는 분양가 자율화, 분양권 전매 허용, 양도세 면제 등 웬만한 규제를 모두 풀면서 경제회복을 목표로 하였다.
2001년 아파트 값이 움직인다. 2001년의 아파트가격 상승률은 약 20%에 육박했으며, 풀어놓은 규제, 건설업체 부도로 인한 공급량 부족은 아파트 수요를 자극했고, 2002년 한국의 경제성장률은 7.7%를 기록한다. GNI(1인당 국민소득)도 외환위기 전 수준인 13,000달러를 회복한다.
아파트 가격이 급상승하면서 노무현 정부는 부동산 정책을 수정하기 시작한다. 2002년 9월 투기과열지구를 지정하고, 규제지역 주택담보대출에 대해 LTV 60%를 적용했다. 하지만 정책의 효과는 곧바로 나타나지 않기 때문에 이미 상승추세를 탄 시장의 흐름을 바꾸기에는 역부족이었다.
결국 “부동산 투기와의 전쟁”을 시작하였고, 하반기부터 부동산 대책을 지속적으로 발표한다. 종합부동산세가 10월에 조기 도입되면서 2004년 집값은 잠시 하락하였으나, 2005년 다시 아파트 가겨이 10% 가까이 올랐다. 수요를 제한하기 위한 정책은 경기상승의 대세를 막기엔 역부족이었던 것이다. 2005년 시장을 흔든 변수는 재개발이었다. 1970년~80년대 준공된 아파트 단지는 재건축을 바라보고 있었다. 재건축 바람이 불면 갭이 끼기 마련이다. 2004년 하반기에 5억원대로 하락한 은마아파트는 2006년 11월 10억을 돌파한다. 이러한 가격 상승 추세는 강남과 목동을 거쳐서 대규모 택지가 조성된 1기 신도시에 번진다. “천당 밑에 분당”이라는 말도 이때 생겼다.
2006년 정부는 “버블 세븐”을 지정하여 부동산을 집중 관리하였다. 버블세븐에는 강남3구, 양천구, 경기도 용인시,부당구,평촌동이 있다. 재건축 초과이익환수제도도 실시했다. 하지만, 서울과 수도권 아파트 상승률은 24%를 넘겼다.
참여정부의 아파트 억제책은 실패로 돌아갔다. 제대로 된 공급대책이 없었고, 이들의 정책에는 수요 규제에만 초점을 맞췄을 뿐, 부동산 공급에 필요한 3가지 조건(입지, 규모, 시간)이 모두 결여되어 있었다. 2005년에야 2기 신도시 계획이 발표되었다. 하지만, 신도시 건설은 최소 5년 ~ 최대 10년의 시간을 필요로 한다. 정권의 임기 기간 내 실적을 올리기엔 턱없이 긴 시간인 것이다.
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(참고) 노태우 정권의 부동산 정책
1988년 3저(저유가, 저금리, 저달러) 시기에 노태우 정권은 토지공개념을 처음 도입하고, 동시에 “200만 호”공급을 들고나와 부동산 가격을 안정시켰다. 수도권 실수요자가 가장 선호하던 강남 인근에 분당신도시 입주가 시작되었고, 중대형 평수도 많아 그 인기를 더하였다.
노무현 정부의 강력한 부동산 정책의 실수혜자는 차기 정권인 이명박 정권때 빛을 발하였다. 2008년 리먼브라더스 발 금융위기에도 한국이 큰 충격을 받지 않은 것도 이 때문이다.
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이명박 정부
2008년 리먼브라더스 발 금융위기가 세계경제를 덮쳤다. 이명박 정부 초기, 지방에는 미분양이 쌓이고 있었으며, 수도권 집값은 계속해서 상승하고 있었다. 하지만, 전반적인 추세는 하향세로 접어들었다. 결국 이명박 정부는 지방 미분양 대책을 내놓았고, 보금자리주택 150만호 계획을 발표하였다. 이전 정부의 정책효과 그리고 분양가상한제 아파트의 등장으로 인해 가격의 하방 압력으로 작용하였다. 전 정부의 대출규제도 다 풀리지 않아, 급격한 상승기에 주택을 산 ‘하우스 푸어’족이 나타났다. 집값이 떨어지면서 실수요자들은 주택을 매수하지 않았고, 민간 주택 또한 공급되지 못하였다. 다만 지방은 상황이 달랐는데, 규제가 풀린 지방 집값은 크게 오른 것이다.
서울 수도권 아파트는 계속 침체기를 겪었다. 2010년부터 2012년까지 3년간 하락세를 보였다. 이에 따라 이명박 정부는 뒤늦게 규제 완화 정책을 폈다.
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규체완화 정책 종류
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보금자리론 한도 확대
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대출규제 완화
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강남3구 투기지역 해제
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서울 과천 및 5대 신도시의 1세대 1주택자 양도세 비과세 요건 완화
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수도권 분양권 전매제한 기간 완화
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다주택자 양도세 장기보유특별공제 허용
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강남3구 투기과열지구 해제
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다주택자 양도소득세 중과제도 폐지
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취득세 완화 등
결과는 어떠했을까. 이명박 정부 마지막 해인 2012년 서울 아파트값은 -4.48%를 기록하였다.
매매가가 이렇게 하방압력으로 낮아지게되면, 전세대란이 발생한다. 시장이 하향세로 돌아섰기 때문에 잠재수요자들은 매수에 나서지 않고 이로 인해 전세가가 상승한다. 입주물량이 많지 않기도 했다. 역전세가 본격적으로 등장하였고, 정부는 이에 대한 대응책으로 전세자금 대출을 확대했다.
나는 개인적으로 이명박 정부의 시기와 현 시기가 다소 비슷한 면이 있다고 생각한다. 임대차3법의 실패, 코로나로 인한 유동성 확대와 매매가의 폭등, 서울 공급부족 등으로 인한 전세가의 상승 등이 나타낼 수 있는 시장 지표가 이명박 정부 때와 비슷하기 때문이다. 그러면 우리는 어떻게 대응해야 할까? 우선 타 정권의 정책을 마저 정리해보자
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박근혜 정부
미국에서 서브프라임 모기지 사태가 터지면서 유동성이 급감하고, 이로 인한 경기침체를 막기위해 박근혜 정부는 부동산 규제완화 정책을 적극적으로 추진하였다. 임기시작 직후 2013년 4.1 대책에는 신규분양 주택 혹은 미분양 주택을 구입하면 5년간 양도소득세를 면제하겠다는 내용을 담았다. 다주택자가 움직여야 시장이 활성화될 것이라는 판단 하에 임대사업자에 대한 취등록세, 양도세 감면 혜택 또한 추진하였다. 생애최초주택 구입 시 취득세를 면제하여 전세수요를 매매수요로 전환하기 위한 방안도 나왔다. 전세자금 대출한도도 보증금의 70%까지 늘렸는데, 이는 나중에 “전세의 비극”의 원인이 된다.
주택담보대출 한도를 늘린 것이 박근혜 정부의 핵심이다. LTV와 DTI 한도를 각각 70% 와 60%로 적용하였고, 분양권 전매허용, 분앙가상한제 폐지 및 완화하였다. 노무현 정부 때 계획했던 인천 검단, 경기 동탄2 등의 2기 신도시 물량이 쏟아져나오면서 공급량은 많았다. 이때문인지는 몰라도 신규 택지 공급을 따로 하지 않았으며, 이 결정으로 인한 공급량 부족은 문재인 정부까지 이어지면서 서울 수도권 아파트값 폭등으로 이어지는 단초를 제공하였다.
향후 공급이 부족해질 것이라는 잠재투자자 및 수요자들의 판단 하에 수요가 조금씩 회복되면서 시장은 장기 상승장의 국면에 들어서게된다. 2014년 1% 상승, 2015년 6% 상승하면서 2016년 8월 “가계부채 관리 방안”을 발표한다. 투기관열지역 내 분양권 전매제한 등의 규제정책을 내놓았는데, 국정농단 의혹이 제기되면서 문재인 정부로 정권이 넘어간다.
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문재인 정부
2017년, 한국의 부동산은 이미 상승기에 진입하였다. 문재인 대통령은 노무현 정부 때 부동산 정책을 주도했던 김수현을 사회수석으로 임명한다. 이에 따라 노무현 정부 당시 정책이 반복되게 된다.
다주택자에 대한 집중적인 규제 의지가 확실하였다.
8.2대책에 따라 강남3구와 마-용-성, 양천, 영등포 등 11개 자치구, 세종시를 투기지역을 지정한다. 나머지 서울 14개 자치구와 과천은 투기과열지구, 경기도 성남, 하남, 고양, 광명, 남양주, 동탄2신도시, 부산 주요 지역은 조정대상지역이 된다.
→ 투기과열지구는 분양권 전매제한, 조합원 지위 양도 제한, LTV 및 DTI 40% 적용, 다주택자 양도소득세 중과가 진행된다.
하지만 12월 말 시장에 임대주택을 늘리고자 하는 시그널을 주는 정책을 발표한다. 다주택자가 임대주택사업자로 등록하면 세제혜택을 주겠다고 발표한 것이다. 다주택자들은 “이제 집을 팔지 않아도 된다”는 신호로 읽었고, 많은 사람들이 갭투자에 뛰어든다. 결국 2년간 임대주택 수는 98만채에서 150만채로 급증하였고, 임대사업자 또한 26만명에서 50만명으로 늘었다.
집값은 전혀 잡히지 않게 된 것이다.
결국 2018년 9.13 부동산 대책을 통해 종부세 세율을 최대 3.2%까지 확대한다. 조정대상지역의 신규 취득한 임대주택에 대해 종부세 합산 과세하고 양도소득세 중과 대상에도 포함시켰다.
하지만 상승기로 방향을 튼 시장은 꺾이지 않았고, 2018년 말 남양주 왕숙과 하남 교산, 인천 계양, 2019년에는 고양 창릉, 부천 대장지구가 3기 신도시 대상지로 발표된다. 서울 주택 수요를 분산하고 주택 매매시세를 잡기 위해 사전청약 제도를 도입한다. 수도권광역금행철도 노선 계획도 이때 나온다. 이로 인해 2018년 13.56% 상승한 매매가격은 2019년 2.91% 상승에 그쳤다. 하지만 훗날 코로나 유동성 상승으로 인해 부동산은 급등하게 된다.
정부는 성남 분당과 대구 수성을 투기과열지구로 지정하고 취득세 중과, 규제지역 주택담보대출에 대한 DSR 적용, 민간택지에 대한 분양가상한제 등의 규제를 펼쳤으나 큰 효과는 없었다. 2020년 10월 서초구 반포동의 아크로리버파크는 평당 1억원을 찍었다.
일반적으로 대장주가 일반주를 이끄는데, 부동산은 그게 아닐 수가 있다. 정부가 부동산시장에 적극 개입할 수 있기 때문이다. 따라서 투자자들은 대장주를 기반으로 시세 트렌드를 파악하되, 정책을 보고 어떤 경우에는 지방 투자가 더 적합할 수도 있겠다는 판단을 할 수 있어야 한다.
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윤석열 정부
문재인 정부의 부동산 정책은 실패했다.
이에 따라 윤석열 정부는 “부동산 정상화”를 핵심 공약으로 내새웠다. 전 정부가 억제했던 재건축 및 재개발 사업을 활성화하여 실수요가 집중되는 도심 공급을 늘리는 것이 핵심이다. 또 문재인 정부가 “공시가격 현실화”하겠다고 올린 가격을 2020년 수준으로 환원하고 보유세 중심으로 부동산 관련 과세 수준을 낮추는 것, 그리고 신혼부부 등 실수요자에 대한 대출규제 완화 정책도 담았다.
2022년 5월 임기를 시작한 윤석열 정부는 미국중앙은행(Fed)가 예고한 대로 기준금리 인상을 시작하면서 급격한 부동산 시장 하락에 직면한다. 시장은 7년 가까이 이어진 상승세가 하락으로 전환하고, 주택 미분양과 부동산PF 리스크에 대처해야 했다. 이러한 시기에 4786세대 입주택지인 “둔촌주공아파트 재건축”의 성공여부에 촉각이 세워졌다.
윤석열 정부는 2023년 새해 1.3 부동산 대책을 통해 분양가상한제 대상 단지를 대상으로 3년간 실거주 의무를 유예한다고 발표했다. 주택 소유자도 무순위 청약이 가능했고 전매제한 기간도 단축됐다. 결국 둔촌주공 재건축(올림픽파크 포레온)은 완환된다.
정부는 이어서 서울 강남3구와 용산을 제외한 전 지역을 투기과열지구 및 조정대상지역에서 해제한다. 공약대로 부동산 보유세의 기준이 되는 공시가격을 2020년 수준으로 되돌리고, 종부세 산정에 적용되는 공정시장가액 비율도 60%로 낮아지면서 보유세 부담이 줄었다. 소득제한 및 DSR 적용 없이 9억원 이해 주택을 대상으로 신청이 가능한 특례보금자리론도 판매되고 50년 장기 대출 상품도 나온다.
2023년 상반기부터 8월까지 서울 부동산 시장은 반등한다. 하지만 특례보금자리론 상품이 판매 중단되고, 태영건설발 PF 위기설이 돌면서 시장은 다시 하락세로 접어든다.
정부는 민간공급 활성화에 나선다. 2023년 8월까지 누적 주택 인허가 및 착공 실적이 감소하면서 주택공급이 부족해질 수 있기 때문이다. 정부는 9.26 공급대책을 통해 공공택지 전매 제한을 2년동안 완화하는 한편, 공사비에 자재비와 인건비 상승분을 반영할 수 있도록 표준계약서에 품목조정률 혹은 지수조정률을 명시하도록 한다. 또한 HUG와 주택금융공사의 PF 대출 규모를 15조에서 25조로 확대하고, 보증 심사 시 시공능력순위 기준을 폐지한다.
그럼에도 불구하고, 12월 29일 태영건실이 채권단에 워크아웃(기업개선작업)을 신청한다. 정부는 1.10 부동산 대책을 통해 안전진단 통과를 하지 못한 아파트도 30년 연한을 넘기면 재건축 사업을 착수할 수 있도록 밝힌다. 1기 신도시 재건축 선도지구 지정과 미분양 주택에 대한 취득세 감면도 포함된다. 정부는 후속조치로 재건축 용적률을 법정상한의 150%까지 상향하고 적용 대상을 서울 목동, 상계 등 전국 105개 지구로 확대한 “노후계획도시 정비 및 지원 특별법” 시행령 개정한을 2월 1일 입법예고한다.
부동산 규제란 규제는 모두 풀겠다는 것이다. 하지만 부동산은 하락기에 접어들었고, 가계부채는 턱까지 올랐다. 부동산 시장 활성화를 위해선 금리인하가 필수적이나 미국의 금리인하가 늦어지고 있고, 한국은 기준금리를 충분히 올리지 못해 함부로 내리지도 못하는 상황이다.
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결론
반등을 예상하기 어려운 분위기다. 시장이 대세 하락기에 진입했다면 윤석열 정부는 2008년 이명박 정부와 같은 처지인 셈이다. 규제를 푼다고 해서 민간공급이 늘기는 어렵다. 정부는 적극개입하기 보단 시장 논리에 부동산 시장을 맡길 것으로 예견된다. 수도권 집중현상이 가속화되면서 교통과 입지가 좋은 단지들의 계급화가 심화될 것으로 보인다.
강영훈 부동산스터디 대표는 “당장 반등은 어려우나 하락기가 길어지더라도 상승장은 몇 년 내에 올 것이며 하락기 동안 서울 내 주요 입주단지 매수 기회를 잡아보는 것도 좋은 전략”이라 말했다.